关于新时代高等教育评价问题的一些思考
王旭初 黄达人
教育评价事关教育发展方向。中国高等教育评估体系对于中国高等教育的快速发展起到了积极和关键的作用，但在长期实践的过程中也出现一些问题，突出表现在：高校被项目化、指标化、碎片化的评价指挥棒牵着鼻子走；在种类繁多的评审面前，学校被占用了大量时间和精力；高校的办学特色逐渐被一些量化的指标所替代。
在2018年召开的全国教育大会上，习近平总书记强调，“扭转不科学的教育评价导向”。今年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》（下文简称《方案》），对新时代教育评价改革进行全面部署。《方案》提出，“坚持问题导向，从党中央关心、群众关切、社会关注的问题入手，破立并举，推进教育评价关键领域改革取得实质性突破”，把教育评价改革上升到事关教育治理能力和水平的层面，要求建立科学的、符合时代要求的教育评价制度和机制。
高等教育领域“放管服”改革向纵深推进，关键在于“评”。正确发挥高等教育评价的办学指挥棒作用，既是扩大和落实高校办学自主权的前提，也体现了政府职能从管制型向监管型的转变，更是建设服务型政府的题中之义。在深化“放管服”改革的背景下，应当引导高校从“我被评”向“我要评”转变。
新时代高等教育评价改革的出发点是“破五唯”。2018年，教育部办公厅发布了《关于开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》。今年，教育部、科技部又印发了《关于规范高等学校SCI论文相关指标使用树立正确评价导向的若干意见》。高校“破五唯”有了具体举措。
指标能够更加直观地反映现实，因而具有一定的合理性。“破五唯”的关键并不在于指标本身，而是不能“唯”，“破五唯”的本质是不能“唯指标”。大学如果单纯抓指标，忽视打造办学特色，那么大学发展方向就会发生偏离。大学可能在某项排名上一时有所提高，但学校的内涵无法得到真正的提升。如果把指标作为刻意追求的目标，那么指标原本的意义就会大打折扣甚至走到反面，造成高校动作变形，进而影响教风、学风。
学科建设是中国高等教育迅速发展的重要基础和主要途径。这里有一个关键问题，就是以什么口径来评价学科。过去以二级学科为主要口径的评价办法，造成了部分行业背景高校办学特色的缺失。对此，《方案》提出，“改进学科评估”，“突出学科特色、质量和贡献”。
多元评价的探索
在“双一流”建设方案编制要求里，体现了以一级学科作为评价标准的导向。学科建设和评价的口径从二级学科变为一级学科，体现了很大的进步。前不久，“交叉学科”成为第14个学科门类，国务院学位委员会还根据国家需求布局了集成电路一级学科。除此以外，还有ESI、QS、THE等学科口径，它们丰富了学科评估的标准。但无论哪一种学科口径，都无法与社会需求一一对应。
比如说，笔者曾参与大连海事大学本科教学工作审核评估，在评估的过程中了解到学校学科建设的情况。该校的轮机工程学科在国际海事组织的同类院校中享有很高的声誉，但是轮机工程在船舶与海洋工程一级学科中只是很小的一块，一旦按照一级学科进行评价，就会导致学校在学科评估中排名落后，无法凸显办学优势和特色。
又如，某地方新建本科高校依托当地支柱产业，大力发展茶学，但是省里的建设目标管理责任书是按照一级学科进行考核的，这就造成一些问题。茶学是二级学科，其对应的一级学科是园艺学，园艺学里面还包含果树学、蔬菜学等二级学科。如果所有二级学科都要做大、做强的话，一方面，它们并不都是地方支柱产业；另一方面，学校的办学资源也难以支撑。
再如，有些高校服务的行业、产业或领域涉及多个一级学科，某高校服务于汽车产业，而汽车涉及多个一级学科下的二级学科。按照一级学科来评价学校，哪个学科都不强，但哪个学科都不能缺。笔者在华北电力大学调研时看到，该校根据电力行业特点和发展趋势，在电气工程、动力工程及工程热物理两个一级学科的基础上，在“世界一流学科”建设中自定了“能源电力科学与工程”学科。
高校类型、规模、结构等差别很大，区域发展也不平衡，经济社会发展对高校的要求越来越多样，不能用一个模式办学，也不能用一把尺子衡量所有高校。同样的学科在不同类型和层次的大学也会差异很大，不能用一个指标体系来衡量。
为了解决一套指标评价所有高校的问题，2019年，教育部委托有关高校的专家研制了“双一流”建设动态监测指标体系。该指标体系的一个重要特点，就是在指标体系中设置了留白监测项目、监测要素和监测点，便于高校体现办学特色。笔者建议，可提供全方位的指标体系给各个高校，由高校根据自身的情况参考和选用。
笔者曾参与了高等职业教育“双高计划”遴选工作。如果说“双一流”建设的基础是学科，“双高计划”建设的抓手就是专业群。一直以来，高职学校专业口径比较窄，毕业生的岗位迁移能力不强，不利于培养复合型人才。专业群的提出，相当于把确定专业群建设口径的自主权给到了高职学校。学校可以因地制宜，对原有专业进行任意组合，这为培养复合型人才奠定了组织基础。此次遴选出来的253个专业群覆盖行业领域广，而且即使面向同一个行业，在不同的地方，专业群的组群逻辑和建设方式也是各不相同的。
鼓励高校自定指标体系
国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”，“加快建成一批为地方经济和社会发展服务的高水平应用型高等学校和高等职业学校”，“积极探索不同类型、不同层次高等学校的一流建设之路”。对此，《方案》也提出，推进高校分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平。
2018年，在一次应用型高校转型发展座谈会上，50多所“教育现代化推进工程应用型高校建设项目”院校负责人及十几个省（市、自治区）教育主管部门负责人参加座谈，集中反映了走应用型道路所遇到的体制机制障碍，其中很重要的一条是“高等教育分类管理制度与应用型高校评价体系缺位”。笔者认为，确实很难制定出满足所有应用型高校实际情况的统一标准。
习近平总书记一直倡导“一花独放不是春，百花齐放春满园”。新时代高等教育的生态就是百花齐放。在分类管理、分类评价的基础上，应改变以往评价指标体系由专家学者牵头研究制定的做法，让学校自己提出适合自身特点的评价方式和指标体系。具体来说，重点要关注两个方面：一是进步性，体现为“自己与自己比”；二是先进性，体现为“与同类院校的比较”。
充分认识办学定位在综合评价中的重要性
本科教学评估是一个综合评估，涉及学校办学的方方面面。比方说，本科教育与学科建设高度相关，学科建设的水平直接影响本科教育的质量，本科教育的质量也是学科建设水平的重要标志。某省教育厅利用高教处、学位办由同一位领导分管的契机，尝试将本科教学审核评估和高水平大学建设中期检查结合在一起进行，既减轻了高校迎评的负担，也彰显了人才培养工作在学科建设中的中心地位。
笔者曾与财政部有关同志交流，他们表示，评价专项经费使用的规范性和执行进度比较容易，但是要单独评价专项资金的使用绩效是比较困难的。对于大学来说，成绩是全体师生共同努力的结果，很难界定某一个专项经费的具体绩效。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出明确要求，“逐步开展部门整体绩效评价”。
越是综合评价，越要关注办学定位的重要性。办学定位作为学校各项工作的出发点和依据，是用来衡量具体一所高校综合办学水平的“尺子”。本科教学工作审核评估代表政府对高校的评价方式正在发生改变。审核评估既不是用同样一套指标体系去评价大学，也不是用定量的方式去考核大学，而是看大学是否按照自己的办学定位，实现了办学目标。简而言之，就是“用自己的尺子量自己”。
无论是“双一流”建设、应用型转型还是“双高计划”建设，都很难对某一类高校以同一个标准进行评价，但是在建设之初，学校都会根据办学定位制定任务书，任务书也都经过了专家委员会的审议，具有严肃性。在进行验收时，可以对照任务书来检查学校建设的符合度和达成度，实现“一校一策”。
同行评价是关键
《方案》提出，完善同行专家评议机制。有学者指出，纵观世界大学发展的历史，有一个共同点就是同行评价，它既是学术质量的保证，也是医治学术腐败的良方。教育部学位与研究生教育发展中心实施的学科评估之所以能够得到比较普遍的认可，与其重视同行评价密切相关。
对于不同的评价对象，“同行”的含义不同。如果是评价学科或者教师，同行一般是该学科学者中的佼佼者；如果是对高校进行整体评价，同行应该以同类型高校中富有经验的管理者为主；如果要证明是国际一流，就必须得到国际同行的评价。笔者曾调研了几所较早举办的独立设置中外合作办学高校，他们都提到了国际化专业评估的意义。有学校每年都会请海外各领域的知名教授来校，针对相关专业进行评估。这样既使专业接受了评估，同时也让海外的同行更加了解学校的教学质量和师生水平，起到了很好的宣传效果。笔者认为，想要成为世界一流大学，首先要使我们的学校、学科、专业、师资能够接受国际评价。
关于评价的使用
评价只有在产生效果时才有意义，不能为了评价而评价。有学者指出，在全球两大高等教育体系中，盎格鲁-撒克逊体系实行院校自主的改进性评估，罗马体系实行政府主导的问责性评估。对于中国来说，这两种评价的使用都值得关注。
在问责性评估方面，中国高等教育管理体制的一个重要特点是“党管干部”。政府管理大学的一个重要手段是任免大学的主要领导。大学发展与高校领导班子密切相关。以往的做法是将评价结果与资源配置挂钩，通过绩效来影响拨款，直接受影响的是教师和学生。绩效评估一般由财政部门来实施，如果能够“跳出财政看财政”，实现财政部门与组织部门联动，把绩效评价的结果作为考察学校领导班子的重要参考，可能更有意义。笔者在一些高校也看到，越是强调问责，学校的主要领导就越会追逐指标。因此，对于大学的评价，需要采取定性与定量相结合的做法。专家到校评估，不仅要考察量化的指标，给学校打分，更要对学校体制机制改革方面的举措做出定性的评价。
在改进性评估方面，英国高教界对绩效评估一直都有批评的声音，认为绩效评估用测量代替信任，用管理控制代替学术自治，故意制造竞争和不安全的氛围。对这些批评声音的一个回应是，让大学成为自我评价的主体，并且把这种评价作为大学持续改进的手段，这样更能凝聚共识，发挥评价的积极作用。西安交通大学中国西部高等教育评估中心对这一轮357所高校审核评估专家组的报告做了一个统计：最需要改进的是师资队伍的数量与结构，占比93.56%，紧接着就是质量保障的教学质量保障体系，占比82.91%。笔者在审核评估的过程中也感受到，高校的主要问题出在教学质量保障体系上。
笔者了解到，新一轮本科教学工作审核评估的一个重要改变是引导高校更加重视大学质量文化的建设。笔者认为，教学评估应该坚持将高校作为教学质量保障的主体。在对高校进行评估时，不应主要检查高校教学的微观环节，而应该重点关注学校是否建立起完整的质量保障体系以及其是否在发挥作用。要把内审和外审结合起来，这样才能真正让评价“内化于心，外化于行”。
【作者王旭初 黄达人，单位：中山大学，黄达人为原校长、第二届国家教育咨询委员会委员、“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专家委员会委员、“双高计划”建设咨询委员会主任委员】原载2020年第22期《中国高等教育》杂志